• 2023-01-30

ТӨР, ХУВИЙН ХЭВШЛИЙН ТҮНШЛЭЛ

Монгол улс зах зээлийн эдийн засагт шилжээд аль хэдий нь 30 жилийг ардаа орхижээ. Социалист нийгмийн үед төрөөс бүхнийг ханган, зохицуулж ирсэн төлөвлөгөөт эдийн засаг нэг л өдөр орвонгоороо өөрчлөгдөн чөлөөт эдийн засагт ТӨРИЙН ОРОЛЦОО-г аль болох бага байлгах бүхий л онол, туршлагыг бид 30 жил судалсаар, хэрэгжүүлэх гэж оролдсоор иржээ. Гэвч эргээд харахад юун дээр алдаа вэ, ямар боломжоо ашиглаж чадсангүй вэ? Бидэнд зам гүүр, нийтийн дэд бүтэц, нийтийн тээврийн оновчтой зохицуулалт, цэвэр бохир усаар хангах чанартай байгууламж, шинэ нисэх буудал, шинэ хот суурингууд, машины зогсоол гээд дэд бүтцээ сайжруулах асар их хэрэгцээ шаардлага байсаар л байна. Улсын эдийн засаг гадаад эсвэл дотоод эмзэг байдлаас хамаарч 5-6 жилийн давтамжтайгаар их бага ямар нэг хямралтай нүүр тулсаар, үүнээс үүдэн дан ганц татварын бааз сууриар эдгээр дэд бүтцийн асар их хэрэгцээг хангах хөрөнгө мөнгө дутагдалтай хэвээр л байна. Сүүлийн 30 жилд бүтээн байгуулсан нийтийн дэд бүтцийн төслүүдийн бараг 95%-ийг Засгийн газар гадаадын олон талт болон хоёр талт хамтын ажиллагааны хүрээнд хөгжлийн санхүүжилтээр шийдэж ирсэн байдаг. Дэлхий нийтээр тээвэр болон дэд бүтцийн салбарын хэрэгцээ тэдгээрийн санхүүжилтийн боломжоос ч илүү хурдацтайгаар өсөн нэмэгдэж байна. Ихэнхи улс орнууд төлбөртэй хурдны автозам, төмөр зам, усан байгууламж, сэргээгдэх эрчим хүч гэх мэт дэд бүтцийн төслүүдийг хөгжүүлэх, санхүүжүүлэх, удирдан зохион байгуулах, ашиглах болон эзэмшихэд төр-хувийн хэвшлийн оролцоог хангах эрх зүйн орчныг бий болгосон. Түүнчлэн шинээр хөгжиж буй улсуудад (emerging markets) ч дэд бүтцийн салбар маш их хөрөнгө оруулалт шаардаж байгаа ба үүнийг тухайн улс орон дангаар гаргах боломж хязгаарлагдмал. Эдгээр төслийг өмнө нь ихэвчлэн Дэлхийн Банк, Азийн Хөгжлийн Банк зэрэг олон талт хөгжлийн байгууллагууд санхүүжүүлсээр ирсэн. Тэгвэл бусад улс орнуудад, ялангуяа Америк, Азийн хөгжсөн болон хөгжиж буй дийлэнх улс орнууд зөвхөн Засгийн газрын зээлжих боломжид найдсангүй, хувийн хэвшлээ их бүтээн байгуулалт, дэд бүтцийн хөрөнгө оруулалт хийхэд томоохон үүрэг, байр суурьтайгаар татан оролцуулсан байдаг. Түүхэн дэх хамгийн том хөрөнгө оруулалтын тэсрэлт 1990-ээд оны эхэн үеэс улс орнуудын төр хувийн хэвшилтэйгээ түншлэлийн шинэ арга хэлбэрээр нийтийн дэд бүтцийг хөгжүүлэхэд идэвхитэй хамтарч эхэлсэн тэр цагаас улбаатай юм. Ганцхан жишээ дурдахад хөгжиж буй эдийн засагтай орнууд ирэх 10 жилд дэд бүтэцдээ наандаж 22 их наяд ам.доллар зарцуулна гэсэн таамаглаж ч бий. Мөн АНУ-ийн засгийн газар нь хувийн хэвшлийн компаниудтайгаа хамтран ажиллаж, ус хангамж, хот байгуулалт, нийгмийн 65 үйлчилгээний 23-ыг нь Төр, хувийн хэвшлийн түншлэлийн хэлбэрээр хэрэгжүүлдэг талаар мэдээлэл ч бий.

Тэгвэл үүнийг тэд хэрхэн амжилттай хэрэгжүүлж чадсан юм бол? Төр, Хувийн Хэвшлийн Түншлэл (ТХХТ) гэж чухам юу вэ?

Төр, хувийн хэвшлийн түншлэл гэдэг нь засгийн газар болон хувийн хэвшил хамтарч тус тусын харилцан давуу талаа ашиглан төслийг засгийн газар эсвэл хувийн хэвшил дангаар хэрэгжүүлсэнээс илүү богино хугацаанд, илүү үр ашигтайгаар хэрэгжүүлдэг хамтын ажиллагааны хэлбэр юм. Монгол улсын хуулинд ТХХТ-ийг “Концесс” гэж нэрлэн төрийн, эсхүл орон нутгийн өөрийн өмчийн эд хөрөнгийг дэд бүтцийн болон нийгмийн суурь үйлчилгээг нийтэд үзүүлэх зорилгоор гэрээний үндсэн дээр эзэмших, ашиглах, шинээр бий болгох, шинэчлэн сайжруулах онцгой эрх гэж тодорхойлсон байдаг.

ТХХТ-ийн онцлох таван давуу талыг дараах байдлаар илэрхийлж болох юм.

1. Санхүүжилт босгох Засгийн газарт санхүүгийн нөөц бололцоо ихэвчлэн хязгаарлагдмал, хомс байдаг тул томоохон хөрөнгө оруулалт, санхүүжилт шаарддаг дэд бүтцийн төслүүдийг санхүүжүүлэхэд хувийн хэвшлийн санхүүгийн чадамж, зээлжих зэрэглэлийг ТХХТ-ийн хэлбэрээр төсөлд татан ашиглах нь хамгийн оновчтой юм. Өөрөөр хэлбэл, Засгийн газар улсын өрийн дарамтыг нэмэгдүүлэхээс зайлсхийх хамгийн оновчтой арга бол ТХХТ. Филлипин улс 11 сая хүн амтай Манила хотын бохир ус цэвэрлэх байгууламжийг барих, санхүүжүүлэх, 30 жилийн хугацаанд ашиглан хөрөнгө оруулалтаа нөхсний дараа төрд шилжүүлэх ТХХТ-ийн гэрээг амжилттай хэрэгжүүлж буй жишээг дурдаж болно. Тэр байгууламжийг барихад хэрэв засгийн газар нь санхүүжилтийг хариуцах байсан бол даруй 700 сая ам.доллар зээлэх байжээ.

2. Технологи, хүмүүс, ур чадварыг ашиглах ТХХТ-ийн хамгийн том давуу талуудын нэг нь хувийн хэвшлийн орчин үеийн технологи, менежмент, ур чадварыг төрийн хариуцдаг нийтийн дэд бүтцийн төсөлд нэвтрүүлэх явдал юм. Хувийн хэвшлийн хувьд ч энэ нь инновацийг нэмэгдүүлэх боломж юм. Төрийн аль ч шатны байгууллагууд урт хугацаанд хэрэгждэг, өгөөжөө урт хугацаанд нөхдөг төслүүдийг удирдах, хянах ур чадварыг өөрийн тогтолцооны хүрээнд бий болгох нь амаргүй юм. Иймд хувийн хэвшлийн хурдтай, найдвартай, хамгийн сайн менежментийн арга барилыг ашиглан төр өөрөө хийхээс харьцангуй хурдан хугацаанд илүү үр дүнтэй хэрэгжүүлэх боломжийг ТХХТ олгодог гэж хэлж болох юм. Үүнийг илэрхийлэх судалгааны үр дүнг дор үзүүлсэн хүснэгтээс харж болно. Австрали улсын Мелбурны их сургуулийн дэргэдэх Аллен судалгааны институтын хийсэн судалгаанаас үзэхэд Англи, Австрали улсуудад төр дангаараа хэрэгжүүлсэн төслүүдийн 73% нь зардал хэтэрсэн, 70% нь ашиглалтад оруулах хугацаа хоцорч байжээ.

3. Эрсдэл шилжүүлэх Урт хугацаанд үр өгөөжөө өгдөг нийтийн дэд бүтцийн төслүүд тэр хэрээрээ эрсдэл өндөртэй гэж хэлж болно. Тухайн төслийн байгууламжийг барьж байгуулах, урт хугацаанд ашиглахтай холбоотой маш олон эрсдлийг хувийн хэвшил амжилттай удирддаг бөгөөд энэхүү давуу талыг төрийн төслүүдэд ашиглах л хэрэгтэй. Үүнийн нэг бодитой жишээ бол аль ч улс орны боловсролын салбар улсын төсвийн хамгийн том хэсэг нь байдаг. Тэгвэл сүүлийн жилүүдэд зардал өндөртэй боловсролын салбарын үйлчилгээг ТХХТ-ийн загварт шилжүүлэх ажил ихэнхи улс орнуудад эрчимтэй явагдаж байна. Тухайлбал, сургуулиудыг дагасан томоохон газар, үр хөдлөх хөрөнгө, байгууламжийн менежментийг хувийн хэвшилд шилжүүлэх нь түгээмэл болжээ.

4. Хөрөнгө оруулалтын боломжууд Засгийн газрын хувьд толгойны өвчин болдог бас нэг асуудал бол барьж байгуулсан нийтийн дэд бүтэц, сургууль, цэцэрлэг, хурдны авто зам зэрэг хөрөнгийн урт хугацааны ашиглалт, их засвар, арчлалтын асуудал байдаг. Бидэнд ийм бэлэн жишээ олон. Тухайлбал, автозам тавихад ихээхэн өр зээл тавьж барьдаг ч 20-30 жилийн хугацаанд ашиглалт, их засварын зардлыг санхүүжүүлэхэд хүндрэл гардаг. Тийм ч болохоор жил бүр урсгал засвараар нүх бөглөх амиа аргацаасан аргаар явж ирсэн. Тэгвэл энэ асуудлыг шийдэх боломж нь төлбөртэй автозамууд, машин зогсоолын үйлчилгээг хувийн хэвшилд түрээсийн хэлбэрээр ашиглуулах, оронд нь урт хугацаанд замын чанар, ашиглалт, засвар үйлчилгээг хариуцуулах үүргийг тэдэнд өгч болох юм.

5. Бизнесийн чиг хандлага, менежмент Та гайхаж магадгүй юм. Зарим улс орнуудад тэр бүү хэл шоронг ч ТХХТ-ээр менежмент хийж байна. Сургууль, цэцэрлэг, хог хаягдлын менежментийн үйлчилгээг ч хувийн хэвшлээр гүйцэтгүүлснээр эдгээр салбарт уламжлалт менежментийн арга барилыг шинэ технологи, мэдлэг, хувийн хэвшлийн туршлагатай хослуулсан илүү урт хугацаанд оршин тогтнох чадвартай бизнесийн шинэ чиг хандлагыг бий болгох боломжтой юм.

Төр, Хувийн хэвшлийн түншлэлийн хэлбэрүүд Төр, хувийн хэвшлийн түншлэлийн зохицуулалт засгийн газрын эрх олгосноор хувийн хэвшлийн бүрэн санхүүжилтээр төсөл хэрэгжүүлэх, эсвэл хувийн хэвшил засгийн газрын хэрэгжүүлж буй төсөлд хамтран санхүүжүүлэгч, оролцогчоор оролцох зэрэг олон арга, хэлбэр бий. Доорх зурагт дэлхий нийтээр түгээмэл ашигладаг ТХХТ-ийн арга, хэлбэрүүдийг үзүүллээ.

Хувийн хэвшил нийтийн дэд бүтцийн төсөлд илүүтэй оролцох болсон талаар дээр дурдсан. Үүний нэг жишээ нь тээврийн төслүүд бөгөөд төлбөртэй автозам, гүүр, нисэх буудал, төмөр зам зэрэг хураамж авдаг тээврийн үйлчилгээнүүд, тэдгээрийн ойролцоох үл хөдлөх хөрөнгийн салбарт хувийн хэвшлийн хөрөнгө оруулалтыг ихээр татдаг. Ерөнхийдөө төлбөр, хураамжийн орлого олох боломжтой төслүүдийг ТХХТ-ээр санхүүжүүлэх боломжтой төслүүд гэж үзэж болно. Монгол улсын хувьд 2009 онд Концессийн хуулийг УИХ-аас баталж хэрэгжүүлээд даруй 10 гаруй жил өнгөрчээ. Гэвч бидэнд энэ л хамгийн сайн ТХХТ-ээр хийгдсэн төсөл гээд нэрлэх, бариад авах зүйл хэр олон байгаа бол. Барих, шилжүүлэх концессийг хэтрүүлэн хэрэглэсэн олон жишээг дурдаж болох байх. Үүний үр дагавараар улсын төсөвт гэнэтийн хэт их дарамт үүсгэсэн гашуун туршлага бидэнд бий. Ер нь Барих-Шилжүүлэх гэрээг олон улсад ТХХТ буюу концесс гэж үздэггүй бөгөөд энэ нь ердийн барилгын ажил гүйцэтгэх богино хугацааны гэрээ юм. Иймд манай улсын хувьд энэ аргыг концессийн хуулиас хасаж ердийн худалдан авах ажиллагааны арга гэж үзэх нь илүү оновчтой юм. Төр хувийн хэвшлийн түншлэлээр санхүүжүүлэх маш олон хувилбар байж болох ба хувийн хэвшил тухайн төсөлд оролцож буй оролцоо, эрх үүрэг, эрсдэл болон ашгийн түвшнээс хамааран өөр өөр байдаг. Тухайлбал,

• Барилгын ажлын зураг төсөл болон барилга угсралтыг хэн хариуцах вэ?
• Барилгын ажлын зардлыг хэн санхүүжүүлэх вэ?
• Төслийн санхүүжилтийг хэн зохион байгуулах вэ?
• Хөрөнгийн хууль ёсны өмчлөгч нь хэн байх? хэр урт хугацаагаар өмчлөх вэ?
• Төслийн барилга байгууламжийн ашиглалтын үйл ажиллагааг хэн эрхлэх вэ? хэр удаан хугацаагаар?
• Төслийн орлогын эх үүсвэр бүрийг хэн хариуцах вэ? гэх мэт асуултад хэрхэн хариулахаас ямар төрлийн ТХХТ байх нь тодорхойлогддог гэж хэлж болох юм.

Нийтийн дэд бүтцийг бий болгох, сайжруулахад цаашид мэдээж ТХХТ-ийг түлхүү ашиглах нь дамжиггүй. Гэхдээ анзаарч үзүүштэй, шийдвэрлэх арга замаа олж чадахгүй байгаа олон асуудлыг одооноос эрх зүйн хувьд оновчтой болгож чадвал засгийн газар өр тавилгүйгээр дэд бүтцээ хөгжүүлэх өргөн боломж Монгол улсад бий. Засгийн газарт ТХХТ-ийн хэрэгжүүлэх бэлтгэлээ маш сайн хангаж хувийн хэвшлээс шаардаж болох нөхцлөө зөв тодорхойлох, төслийн санхүүжилтийг хариуцаж буй хувийн хэвшилд хэт өндөр шаардлага тавихгүй байх, зардал нэмэгдүүлэхээс аль болох зайлсхийх, төрийн байгууллагуудаас төсөл хэрэгжүүлэхтэй холбоотой олон зөвшөөрөл олгоход хугацаа алдахгүй байх, улмаар Концессийн гэрээ байгуулсан ч төрийн аль нэг байгуулага нь зөвшөөрлөө өгөхгүй гацаасны улмаас төсөл удаашрах, зогсох, гэрээг цуцлахад хүргэх олон эрсдлийг маш сайн тооцох, тухайн төсөлтэй өрсөлдөхүйц өөр төсөлд төрөөс бодлогын хүрээнд дэмжиж зөвшөөрөл олгож тухайн төслийн ирээдүйн орж ирэх орлогыг бууруулж төслийн эдийн засгийн үр ашгийг муутгах алхам хийхгүй байх баталгаа өгөх, концесс эзэмшигчийн хянах шаардлагатай үнэ тариф, өгөөжийн түвшинг бууруулах эрх зүйн зохицуулалт концессийн гэрээний хугацаанд хийхгүй байх баталгааг Засгийн газраас гаргах зэрэг олон зохицуулалтыг амжилттай хийж чадвал ТХХТ-ээр үр ашигтай сайн төслүүд, нийтийн дэд бүтцийг бий болгох бүрэн боломж бидэнд байна. Эцэст нь чөлөөт эдийн засгийн хөгжлийн үндэс нь хувийн хэвшлийн хөгжил. Иймд төрийн ачааг хөнгөлөх, улсын өрийн дарамтыг багасгах, нийтийн дэд бүтцийн хөрөнгө оруулалтыг хурдан хугацаанд шийдвэрлэх, шинэ ноу-хау нэвтрүүлэх боломж нь яах аргагүй Төр, Хувийн хэвшлийн хамтын ажиллагаа, түншлэл юм.